Río+20: Desarrollo Sostenible, Pueblos Indígenas e Instancias de Derechos de las Naciones Unidas
Bartolomé ClaveroNaciones Unidas celebran este año, en la segunda mitad de junio, el vigésimo aniversario de la Cumbre Mundial de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo con otra cumbre también en Río, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible. Si la cumbre Río-1992 tuvo un gesto más bien mezquino, pero importante en su momento, de reconocimiento del mérito de los pueblos indígenas en la conservación de recursos, la cumbre de ahora, Río-2012, se augura como una reunión todavía más desconsiderada para con estos pueblos, y ello a pesar no sólo de la notable contribución de organizaciones y representantes indígenas al debate internacional sobre el desarrollo durante este par de décadas, sino también y sobre todo muy a pesar de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que, desde 2007, debería haber impreso un giro pronunciado a todo este proceso. Un nutrido grupo de titulares de mandatos de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, que incluye al Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, ha dado un oportuno toque de atención que tampoco, empero, hace indicación alguna sobre cuánto dicha Declaración en concreto, la de los Derechos de los Pueblos Indígenas, habría de interesar a la inminente cumbre.
"Los pueblos indígenas y sus comunidades y otras comunidades locales tienen un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible", reza el Principio 22 de la Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río-1992. A la hora de la verdad, tal reconocimiento de un papel fundamental de los pueblos indígenas y de sus conocimientos y prácticas en la ordenación del medio ambiente y tal declaración de una relativa obligación de los Estados de hacerles partícipes en el logro del desarrollo no se traducen en un derecho estricto, sino en una especie de recomendación: "En la medida de lo posible y según proceda, [el Estado] con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente", dispone el Convenio sobre la Diversidad Biológica de Río-1992 (art. 8j, interesando también el Preámbulo).
Este Convenio sobre la Diversidad Biológica vino en 1992 ante todo a sentar la soberanía del Estado sobre los recursos: "De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional" (art. 3, Principio). Sobre el supuesto así de una fuerte afirmación de tal soberanía, se van añadiendo unos compromisos entre los que figura el citado de contar con la aprobación y la participación de sujetos indígenas reducidos a comunidades, sin consideración de pueblos al efecto, todo ello en la medida de lo posible y según proceda conforme a juicio del propio Estado manifestado primordialmente por su legislación nacional. Todo el empeño de organizaciones y representantes indígenas por hacer valer los derechos de sus pueblos en el mismo proceso de puesta en práctica y desarrollo de la Convención sobre la Diversidad Biológica no ha movido un ápice dicha posición de principio. No hay previsión de que el movimiento se produzca en Río-2012. Por lo visto, en el concepto de desarrollo sostenibleno tienen cabida los derechos de los pueblos indígenas. Por lo que vamos a ver enseguida, todavía puede ser peor.
En los documentos oficiales preparatorios de Río-2012 no hay cabida para los derechos humanos en cuanto tales, ni de los pueblos indígenas ni de nadie. ¿Cómo puede ser? Sencillamente porque sí; porque los Estados encargados de dirigir dicho proceso preparatorio están eliminando sistemáticamente las propuestas de aplicar al desarrollo sostenible un enfoque de derechos. Los derechos de los pueblos indígenas no son una excepción ni deben serlo. Si resultan más relevantes es por su importancia en materia de medio ambiente y de acceso a recursos, dados sus conocimientos y dada su localización en medios usualmente biodiversos, según se reconoce desde Río-1992. De poco vale el reconocimiento si ahora, en Río-2012, quiere incluso suprimirse el registro de los derechos. Se trata de evitar que los planteamientos de hace veinte años vengan a ponerse en cuestión por los derechos humanos en general y por los derechos de los pueblos indígenas en particular, por unos derechos de pueblos que, desde la Declaración de 2007, son parte indisputablemente integrante del cuerpo normativo internacional de derechos humanos. La resistencia de los Estados va contra el propio derecho internacional del que se han dotado como Naciones Unidas.
La propuesta de organizaciones y representantes indígenas que están participando intensamente en el proceso hacia Río-2012 establece un claro y lógico punto de partida: "La Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas debería ser estándar y marco internacional fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible". Lógico es porque esta Declaración contiene el derecho de los pueblos indígenas a decidir sobre su propio desarrollo así como la garantía de que no pueda accederse a recursos de sus territorios ni afectarles de otro modo sin su consentimiento libre, previo e informado (arts. 10, 11, 19, 28, 29 y 32). Y es además un punto de partida obligado puesto que la misma Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas compromete tanto a los Estados como a todas las instancias de las Naciones Unidas a promover su plena aplicación y velar por su eficacia (art. 42). Siendo una norma de derechos humanos posterior a 1992, puede comprenderse, pero no por ello justificarse, la resistencia de los Estados a un enfoque de derechos humanos en materia de desarrollo llamado sostenible a la vista de Río-2012. El empeño indígena choca con un muro ahora más cerrado que el de 1992, cuando algún resquicio al fin y al cabo se abrió. No se intenta a estas alturas cerrarlo, sino tenerlo sólo entreabierto para que no entren, junto con los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas.
El texto ya preparado para Río-2012, conocido como Borrador Cero, no permite la dilatación de ese resquicio y podría dar pie a su estrechamiento. La categoría clave del mismo es la de economía verde, no en el sentido de una economía que se hace verde, sino de una economía que se apropia de lo verde, una economía que asalta a la naturaleza, una economía para ello sin fronteras: "Tomamos nota de que la transformación hacia una economía ecológica debe ser una oportunidad para todos los países y una amenaza para nadie. Por consiguiente, resolvemos que los esfuerzos internacionales para ayudar a los países a crear una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza no deben: a) crear nuevas barreras comerciales (…)", barreras como las que podrían requerir el respeto de los derechos de personas, de ciudadanías y de pueblos. En el contexto del Borrador Cero, esa economía ecológica es un subterfugio para el asalto a la naturaleza sin el estorbo de los derechos. Ya hay un ecologismo que está aplaudiendo. Con tal hipocresía y para tal objetivo, el mismo Borrador menciona a los pueblos indígenas entre los grupos principales que han de contribuir a Río-2012 "mediante la incorporación de sus conocimientos". A dichos mismos efectos, se apela para que se sume a la empresa –nunca mejor dicho– a la Organización Mundial del Comercio (OMC), una organización que se fundó al margen de las Naciones Unidas y no se ha integrado entre sus agencias a fin de no llegar a verse comprometida con el derecho internacional de los derechos humanos. La OMC quiere que haya acceso expedito a los conocimientos indígenas sobre la biodiversidad para franquear su explotación en el mercado. A esto se le llama ahora economía verde.
Tal es la mezquindad de los documentos oficiales preparatorios de Río-2012 para con los derechos humanos que en el mismo seno de las Naciones Unidas y ante la lenidad de otras instancias suyas se ha producido una importante reacción, la de un grupo nutrido de titulares de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos entre quienes figura el Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el cual grupo, con la misma lógica irrecusable de la propuesta indígena, considera que el enfoque de derechos es imprescindible en materia de desarrollo: "En calidad de expertos (y expertas) independientes del Consejo de Derechos Humanos, hacemos un llamamiento a los Estados para que incorporen en el documento final de la Cumbre de Río+20 normas y principios internacionales de derechos humanos universalmente convenidos que cuenten con mecanismos sólidos de rendición de cuentas para garantizar su aplicación", arranca. "Hacemos un llamamiento a los Estados para que aprovechen los meses restantes de la 'Carrera hacia Río' para ponerse de acuerdo sobre las propuestas mencionadas. Tenemos que actuar ahora. Estamos dispuestos a ayudar a los Estados a que adopten las medidas necesarias para lograr un mundo que cada ser humano merece tener, y una gobernanza más responsable, creemos, es fundamental para lograr ese objetivo", concluye. Chirría algo el lenguaje con términos como ese de gobernanza que ha sido acuñado por el Banco Mundial y está siendo promocionado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo precisamente para eludir en la materia el enfoque de derechos, igual que ocurre al cabo con el mismo sintagma de desarrollo sostenible. En todo caso, el problema no es sólo de lenguaje. Es de fondo.
Por medio, entre el arranque y la conclusión, hay bastante más que una mera toma de postura pues el planteamiento es práctico. Se incide en la conveniencia de un sistema de rendición de cuentas de los Estados en materia de desarrollo ante la sociedad internacional y ante su propia ciudadanía, esto es a efectos prácticos un control al respecto del ejercicio de soberanía, si así queremos seguirle llamando, en consonancia con la primacía normativa de los derechos humanos. Se contempla la necesidad de diálogo y de responsabilización con una ciudadanía indiferenciada, lo que quiere decir que sin pueblos indígenas para todo aquello, tanto, que les afecta. Los mismos comparecen, pero como objetos de políticas, no como sujetos de derechos: "Algunos grupos, especialmente los más pobres en países del Sur y aquellos cuyo sustento depende del acceso a los recursos naturales, en particular las comunidades locales, los agricultores de subsistencia y los pueblos indígenas, se ven gravemente afectados por las crisis mundiales actuales…", razón por la que debería tenérseles especialmente en cuenta. Eso es todo en cuanto que interesa a los pueblos indígenas. ¿Así se concreta el enfoque de derechos humanos? Se hace como si algunos de los principales instrumentos del cuerpo normativo del derecho internacional de los derechos humanos no existiesen. Es el caso clamoroso de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
En el último mandato del Consejo de Derechos Humanos al Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, emitido en 2010, se incluye el punto de que la función de esta relatoría se mantiene "a fin de que (…) promueva, cuando proceda, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y los instrumentos internacionales relativos a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas". ¿Puede caber la más mínima duda de que en esta ocasión procedía? Y no sólo es asunto del Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, actualmente el profesor James Anaya, sino también, en virtud del referido artículo 42 de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de todos y todas los titulares de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos que le acompañan en dicho manifiesto en presunta defensa de derechos. No es nueva la renuencia del Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas respecto a la promoción de la Declaración, mas esta ocasión perdida es algo más que una más.
Suscriben el pronunciamiento, además del Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, James Anaya, el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación, Olivier De Schutter; la Relatora Especial sobre el Derecho al Agua Potable y el Saneamiento, Catarina de Alburquerque; el Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Desplazados Internos, Chaloka Beyani; el Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, François Crépeau; la Experta Independiente sobre los Derechos Humanos y la Solidaridad Internacional, Virginia Dandan; el Relator Especial sobre las Implicaciones para los Derechos Humanos de la Gestión y Eliminación Ecológicamente Racionales de las Sustancias y los Desechos Peligrosos, Calin Georgescu; el Relator Especial sobre el Derecho de Toda Persona al Disfrute del Más Alto Nivel Posible de Salud Física y Mental, Anand Grover; la Experta Independiente sobre Cuestiones de las Minorías, Rita Izsak; el Relator Especial sobre el Derecho a la Libertad de Reunión y de Asociación Pacíficas, Maina Kiai; el Relator Especial para la Promoción y Protección del Derecho a la Libertad de Opinión y de Expresión, Frank La Rue; el Experto Independiente sobre las Consecuencias de la Deuda Externa y de las Obligaciones Financieras Internacionales Conexas de los Estados para el Pleno Goce de Todos los Derechos Humanos, sobre todo los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Cephas Lumina; la Relatora Especial sobre la Violencia contra la Mujer, sus Causas y Consecuencias, Rashida Manjoo; la Relatora Especial sobre la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en la Pornografía, Najat Maalla M'jid; la Relatora Especial sobre la Vivienda Adecuada como Elemento Integrante del Derecho a un Nivel de Vida Adecuado, y sobre el Derecho a la No Discriminación en este Contexto, Raquel Rolnik; la Relatora Especial sobre la Extrema Pobreza y los Derechos Humanos, Magdalena Sepúlveda; la Relatora Especial sobre la Situación de los Defensores de los Derechos Humanos, Margaret Sekaggia; la Experta Independiente en la Esfera de los Derechos Culturales, Farida Shaheed; la Relatora Especial sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud, incluidas sus Causas y Consecuencias, Gulnara Shahinian; el Relator Especial sobre el Derecho a la Educación, Kishore Singh; la Presidenta del Grupo de Trabajo sobre la Cuestión de la Discriminación contra la Mujer en la Legislación y en la Práctica, Kamala Chandrakirana, y la Presidenta del Grupo de Trabajo sobre la Cuestión de los Derechos Humanos y las Empresas Transnacionales y otras Empresas, Margaret Jungk.
Tal despliegue impresionante y sin precedente de titulares de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos no ha sido para recordar un mandato que les afecta a todos, a cada uno o cada una, el del susodicho artículo 42 de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. El Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas no ha sido para recordárselo a sus colegas comisionados y comisionadas del Consejo de Derechos Humanos. Conviene entonces recordar el mandato del artículo 42 en su tenor literal y categórico: "Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia". Entre otros derechos, la misma registra el "derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos" con especial incidencia en todo lo que atañe al desarrollo: "Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo" y para "la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos" (arts. 3, 18, 20, 23 y 32, además del Preámbulo). ¿Cómo puede ignorarse todo esto precisamente por las instancias de derechos humanos del Consejo de Derechos Humanos? ¿Cómo puede así prestarse oídos completamente sordos al sólido reclamo indígena manifestado en el mismo proceso de preparación de Río-2012?
El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, específicamente mencionado por el referido artículo 42 como se ha visto, se ha hecho cargo del respectivo mandato de forma más comprometida: "La Declaración[sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas] en su conjunto ya ha adquirido un lugar como parte del derecho internacional vinculante", se afirma y fundamenta, a la luz no sólo del susodicho artículo, en su primera y última Observación General, de 2009. Digo última porque el actual Foro, que ha entrado en funciones en 2011, ha renunciado a esta práctica de Observaciones Generales, una práctica que vendría bien para pronunciarse ahora sobre los pueblos indígenas y el derecho al desarrollo con vistas a Río-2012. Pese a esto, dado que la próxima sesión oficial del Foro se realizará en el mes de mayo, con antelación por lo tanto a Río-2012, es de esperar que, por alguna otra vía, ante la grave defección de otras instancias, el Foro Permanente sea consecuente con su trayectoria. Los pueblos indígenas se juegan mucho.
El Foro Permanente ya viene ocupándose de Río-2012, pero de forma no muy comprometida y bastante poco incisiva. En el informe de su último periodo de sesiones, celebrado en mayo de 2011, "recuerda" la existencia de declaraciones indígenas sobre el desarrollo sostenible desde los tiempos de Río-1992; "exhorta" a los Estados "a que velen por la participación equitativa, directa, significativa y sustantiva de los pueblos indígenas en Río+20 incluyendo a representantes de éstos en las delegaciones oficiales enviadas a la Conferencia y en las reuniones regionales preparatorias de aplicación"; "acoge con beneplácito" y recaba apoyo para"la iniciativa de las organizaciones indígenas de celebrar del 11 al 13 de agosto de 2011 en Manaus (Brasil) una reunión preparatoria de Río+20" que efectivamente se ha tenido, así como anima, recabando también apoyo específico, a la participación en el proceso de mujeres y de jóvenes indígenas. Ante la evolución de los acontecimientos, hace falta más, bastante más, que en el seno de las Naciones Unidas sólo el Foro Permanente puede suministrar.
El Foro Permanente cuenta con una ventaja en comparación con los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos. Sus sesiones oficiales se han convertido en magnas asambleas multipartitas con participación indígena de todas las regiones del mundo y con presencia también de representantes de Estados, así como de agencias de las Naciones Unidas. El Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas también participa. Un pronunciamiento categórico del Foro Permanente frente a la deriva del proceso de preparación de Río-2012 desde la perspectiva de los derechos de los pueblos indígenas en sesión pública de dicha magna asamblea, y no sólo, más discretamente, en su informe posterior por escrito, alcanzaría un eco y podría tener un peso que no se encuentra al alcance de los susodichos procedimientos espaciales. De seguro que no faltará la ocasión para el pronunciamiento puesto que, conforme a los acuerdos de la referida reunión de Manaos, la propuesta vendrá de parte indígena desde el parquet. No haya duda sobre esto. Es mucho efectivamente lo que se juegan en este trance los pueblos indígenas.
- Bartolomé Clavero es Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla
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Saludos Rodrigo González Fernández Diplomado en "Responsabilidad Social Empresarial" de la ONU Diplomado en "Gestión del Conocimiento" de la ONU Diplomado en Gerencia en Administracion Publica ONU Diplomado en Coaching Ejecutivo ONU(
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